Les dimensions sociale et humaine du changement ont été largement mises en évidence depuis les années 70 tant  au sein des cénacles spécialisés de sciences sociales qui y travaillaient en termes théoriques que dans les cercles élargis (et hors champ disciplinaire précis) concernés par la réflexion ou l'action sur les problèmes du développement. Pour autant, la mise en oeuvre de programmes, ou de politiques à même de prendre en considération de manière réellement concrète ces dimensions-là, s'est faite plus ou moins attendre, un peu partout dans le monde, et  de manière très inégale selon les "champs" de développement considérés.

Au Maroc, par exemple, ces dimensions semblent avoir été prises en considération de manière plus précoce dans le développement rural que dans les aménagements urbains. Sans doute parce qu' intervenir dans le monde rural croisait forcément toujours de manière brutale et visible les questions de la production de ressources, de l'activité, de la survie ... alors que l'aménagement urbain, les programmes d'habitat, les interventions en bidonville ont privilégié les aspects sectoriels, techniques et spécialisées : la tendance fût souvent de  ne traiter que le problème physique en sous-estimant les imbrications manifestes que ce dernier entretenait avec tout le reste de la sphère économique, sociale, culturelle,  un peu comme si on considérait les habitants comme une masse de salariés "standard", seulement demandeurs d'un logement.

Certes, la destination officielle de maintes actions entreprises a bien été un ensemble particulier de populations qui accusait un retard  manifeste par rapport aux ambitions modernisantes de l'Etat "développeur". Mais faute de voir, d'écouter ou de reconnaître les spécificités sociales, économiques, culturelles de la demande urbaine émanant d'une large partie des habitants actuels et potentiels des villes marocaines, ces ambitions se sont de plus en plus révélées comme inadaptées : marquées d'une forte propension ou préférence pour un changement top-down, elles ont produit de manière paradoxale de l'intégration, pour certains, et beaucoup d'exclusion, pour d'autres, comme un peu partout dans le monde^[1]. Le caractère hautement malthusianiste^[2] du développement urbain mis en œuvre a, par ailleurs, accentué le décalage et l'inadaptation, cette fois quantitatifs, par rapport à cette demande forte de ville et d'urbanité  qui caractérise la société marocaine de la fin du 20ème siècle. 

Aussi, lorsque le gouvernement d'alternance a entamé en 1999 un bilan critique des interventions passées en bidonville en privilégiant la clé d'entrée sociale au sens large du terme, on peut dire que la perspective adoptée sortait vraiment de l'ordinaire. Il est vrai qu'outre le lien de plus en plus complexe que constataient certains acteurs publics entre objectifs spatiaux poursuivis et absence de réponse aux demandes sociales, ce gouvernement se trouvait également confronté à une urgence politique manifeste : en lieu et place des améliorations promises notamment à la fin de la décennie 80 (éradication définitive des bidonvilles), les bilans quantitatifs affichaient au contraire une recrudescence des problèmes. Il avait d'ailleurs parfois suffi, notamment pour des villes comme Tanger, Rabat ou Casablanca, de considérer enfin la grande agglomération pour réaliser que non seulement les anciens bidonvilles intra-muros n'avaient pas été éradiqués, mais que de plus, de nouvelles implantations, de bidonvilles et d'habitat illégal, avaient fleuri en périphérie… Si les premiers bilans officiels des actions de la décennie 80 semblaient ainsi favorables, montrant que de 10% de ménages bidonvillois sur l'ensemble de la population urbaine  en 1982, on était passé à 6,7% en 1992, ceux dressés par la suite se montrèrent plus alarmistes^[3]. 

Une réflexion de fond sur la conception et la conduite des projets fut ainsi entamée. Que visait-elle et que peut-on dire de son déploiement au cours des trois dernières années?

Quelles concrétisations cette réflexion de fond a-t-elle induit? Quel est notamment le degré de mise en œuvre de la maîtrise d'ouvrage sociale, notion qui a résumé de manière un peu emblématique la volonté de prise en compte de la dimension sociale? Quel est son avenir dans la perspective des changements politiques susceptibles d'intervenir à l'automne 2002 ? Ce vaste chantier ouvert depuis 1999 a-t-il servi à poser des jalons suffisants pour que désormais les démarches d'intervention dans les bidonvilles ou dans l'habitat clandestin soient à jamais "différentes", quelle que soit la "suite" politique au gouvernement d'alternance? Est-ce seulement ce caractère de chantier ardu  (d'autant plus lourd à mettre en œuvre qu'il touche avant tout aux mentalités et aux routines et codifications établies de l'action publique) qui oblige à se poser des questions sur l'avenir de cette réforme? Y a-t-il d'autres causes, plus structurelles, qui peuvent faire craindre une certaine marginalisation de ces préoccupations? C'est ce que tente d'explorer cette contribution.

1.La décision d'évaluer les politiques passées, du point de vue de leurs effets sociaux, a constitué pour le Maroc, si pas une nouveauté absolue, le signe d'une volonté nouvelle de modification dans les perspectives des politiques urbaines. Certes, quelques évaluations antérieures avaient pris en considération certains indicateurs sociaux; dans quelques rares cas, on peut même dire que la préoccupation avait été présente dès l'amont du projet; enfin, nombre de projets concrets avaient du, au moment de leur réalisation, sérieusement compter avec la résistance des habitants à certaines dispositions et avaient donc été amenés à trouver des compromis tardifs, souvent un peu "bricolés" avec les intéressés. Mais cette fois, la démarche marquait bien une rupture, tant avec les études antérieures qu'avec les liens que ces dernières étaient supposées avoir avec l'action : commandée par le Secrétariat d'Etat à l'Habitat, l'étude s'affichait comme destinée à réorienter l'action sous ce nouvel angle d'attaque.

Trois disciplines (urbanisme, sociologie, économie) étaient conviées à donner leurs regards croisés sur ces politiques ; la dimension sociale n'était donc pas isolée ou réduite à quelques indicateurs élémentaires, mais regardée dans un cadre global et en accordant toute leur importance aux conditions techniques et institutionnelles de conception et réalisation des projets. Quant à la formulation de l'objet de l'étude, elle était le résultat d'un processus de discussion directe entre le commanditaire et les chercheurs en sciences sociales, discussion qui devait aboutir à la formulation de termes de référence consensuels entre ces deux mondes pourtant jusque là plutôt éloignés. Enfin, cette démarche critique, mais limitée aux seules interventions en bidonvilles, était conduite dans une ambiance générale d'évaluation et de recherche de nouvelles réponses à d'anciens problèmes; par exemple, on peut renvoyer au travail mené au même moment sur la redéfinition des méthodes d'intervention pour la résorption de l'Habitat Insalubre (Direction de l'Habitat Social et des Affaires Foncières/ Cabinet Altius et Debbi, 2000), et de manière plus large encore, dans un processus de reconstitution d'un grand Ministère  en charge de  toutes les formes d'intervention sur les questions socio-spatiales cruciales auxquelles la société marocaine était confrontée^[4].

En ce qui concerne le champ plus strictement délimité  dans lequel la réflexion sur les bidonvilles s'est déployée, notons rapidement que celle-ci fut au départ engagée comme une étude relativement classique, encore très marquée en termes de motivation par les échecs quantitatifs et matériels enregistrés par les politiques menées jusque là : décalage constant entre projections et réalisations; essoufflement  d'une approche centrée sur le curatif et négligeant la prévention;
 ré-émergences de "foyers actifs" au fur et à mesure que d'anciens foyers sont jugulés etc……

Sous le vocable de "bilan critique", trois composantes devaient dès lors nourrir l'analyse et permettre quelques premiers constats, livrés à l'automne 1999. Les deux premières composantes furent classiques dans leur mise en œuvre :

-  une relecture critique de toutes les études passées ayant porté sur des interventions en bidonville, avec la mise en évidence d'une part, des appréciations qu'elles avaient soulevées et des critères qui permettaient ces appréciations et d'autre part, de la faiblesse des indicateurs destinés à mesure les effets sociaux de ces interventions

-  des interviews, individuelles et collectives des différents acteurs publics et privés qui avaient été impliqués de l'amont à l'aval de ces interventions pour recueillir l'analyse qu'ils en faisaient et les facteurs qui leur paraissaient les plus importants à prendre en considération dans la perspective d'un changement de politique.

-  la troisième composante se distinguait toutefois plus nettement des travaux préalables ; il s'agissait en effet d'ateliers de débat public réunissant tous les protagonistes de ces interventions^[5] ainsi amenés à confronter leurs points de vue sur la conception, la réalisation et le devenir de ces dernières. 

Ainsi, quand, en septembre 99, ces ateliers menés dans sept villes (Casablanca, Rabat-Salé, Tanger, Marrakech, Agadir, Fès, Taza) abordèrent, avec une liberté totale d'expression, des questions rarement débattues en public ( relatives, entre autres, à la place résiduelle laissée aux populations dans tout le processus de projet; aux effets paradoxaux engendrés par les petits jeux de certains représentants de l'autorité, de certains notables locaux, voire de certains techniciens; à l'inadaptation des projets aux conditions sociales, économique, culturelles des catégories de population pourtant officiellement visées par le projet; au manque d'urbanité des nouveaux quartiers de logements engendrés par les opérations de recasement^[6]), la démarche apparut vraiment novatrice et inspirée par un fort désir de réforme.

Face à la constance dans la répétition des attitudes et des modes de faire passés, elle  pouvait même apparaître comme révolutionnaire. En effet, la volonté alors affichée de désormais prendre davantage en compte le social ^[7] dans toute la démarche d'intervention de l'identification du projet à sa mise en oeuvre sur le terrain était en rupture totale avec la philosophie habituelle d'intervention : cette dernière était caractérisée par une conception où le rationnel, le technique, l'économique,  - quand ne s'interposaient pas des facteurs purement circonstanciels ou opportunistes- , l'emportaient sur tout autre considération.

2. Toutefois, le passage d'un diagnostic incriminant l'absence de prise en considération du social à la mise en place de dispositifs permettant d'intégrer cette dimension dès l'amont des projets s'avéra plus difficile et surtout plus lent à opérationnaliser que ce que pouvait suggérer la teneur des débats en ateliers. Au terme du bilan critique, de nombreuses recommandations avaient émergé^[8], portant sur divers aspects des projets. Je ne reviendrai ici que sur l'essentiel de celles qui concernaient de manière centrale la prise en compte du social.  Un des éléments les plus remarquables est que les recommandations liaient l'émergence possible de cette prise en compte à un ensemble d'autres changements : 

-  une amélioration des méthodes de conception et de conduite des projets, avec un double accent mis sur la modification des angles d'attaque du procès de conception et sur l'implication des bénéficiaires

-  un processus de décentralisation avancé, y compris en termes d'études et de planification urbaines et une institutionnalisation du partenariat, décliné sous divers modes, mais accordant notamment une place importante aux acteurs locaux  

-  enfin, une évolution impérative des référents, y compris réglementaires bien sûr, de l'urbanisme et de la planification urbaine. Pour ces deux dernières perspectives,  l'idée d'une charte nationale, à la fois cadre de conventionnement entre acteurs et nouvelles dispositions réglementaires, était esquissée. 

En ce qui concerne plus particulièrement le procès d'identification et de formulation de projet, a priori plus facile à modifier puisque le changement pouvait être mis en oeuvre par le ministère initiateur de la réforme^[9], ces recommandations soulignaient avant tout la nécessité de faire pénétrer la prise en compte du social au sein de la maîtrise d'ouvrage. Sensibilisation et formation des maîtres d'ouvrage devaient permettre cette évolution qui, au regard des caractéristiques et compétences professionnelles des opérateurs publics, apparaissait toutefois quelque peu problématique^[10].

Si, sous leur formulation écrite, les recommandations du bilan critique restaient prudentes à cet égard, elles se diffusèrent et furent en quelque sorte "popularisées" en empruntant beaucoup au vocabulaire technique habituel des projets : une notion avait commencé à circuler au sein du Secrétariat d'Etat, notamment en raison des échanges de coopération avec la France, la maîtrise d'ouvrage social (MOS) et celle-ci devint assez vite l'expression emblématique de la réforme sociale à laquelle le Secrétariat d'Etat entendait soumettre ses futurs projets.

On peut toutefois relever que les ateliers thématiques menés au cours de l'hiver 99/ 2000 -dont l'objectif était d'approfondir de manière sélective l'analyse des situations passées ainsi que d'explorer les  prospectives pratiques de la réforme- se positionnèrent de manière beaucoup plus timide sur cette question^[11] . Certes, ces ateliers continuèrent à porter des critiques précises à plusieurs niveaux, de l'institutionnel au social et ils  formulèrent de nombreuses recommandations pratiques. Mais sur la question de la prise en compte du social, la lecture des recommandations (op. cité, p. 127 et suiv.) montre assez clairement qu'elle continue à ne constituer qu'un point mineur par rapport aux préoccupations foncières, techniques, gestionnaires… Cette prise en compte du social semble devoir être essentiellement réglée par le seul développement du mouvement associatif, ce qui dans un contexte où l'association est nouvelle, comme le sont les pratiques et la culture (collectives comme publiques) dans lesquelles elles se développent, risque de rester d'ordre incantatoire ou d'engager à de simples changements formels.

Une seule recommandation aborde la question de l'incorporation de connaissances du social  dans l'élaboration des stratégies, mais il s'agit d'une approche classique et très statique où l'observation d'indicateurs semble suffisante à nourrir une nouvelle réflexion stratégique, ce qui paraît peu plausible. On comprend par là qu'il n'était donc pas si évident, pour les milieux traditionnellement concernés par la résolution des problèmes de bidonvilles, de passer d'un diagnostic mettant en cause l'absence de prise en compte du social et ses effets négatifs sur l'évolution des projets à des propositions novatrices sur la manière d'y remédier désormais. Mais cette étape est également révélatrice d'un des problèmes de fond qui continue à traverser cette réforme : un tel changement ne peut  s'appuyer sur de simples modifications de normes, de règles ou de procédures techniques ou administratives, il requiert un profond changement dans les mentalités et l'on sait que ce sont là les changements qui prennent le plus de temps. 

Par ailleurs, le bilan critique ne représentait que la première partie de l'évaluation engagée; la seconde partie, dite bilan empirique, retardée en raison de la tenue des ateliers thématiques, mobilisa beaucoup moins le débat public. L'exercice s'y prêtait évidemment moins : il avait pour objectif central de recueillir, auprès des populations directement ou indirectement concernées, leurs propres évaluations des améliorations d'habitat dont les bidonvillois avaient «bénéficié », de cerner les effets sociaux directs ou indirects de ces interventions, et enfin d'écouter la vision des habitants sur les politiques urbaines et les attentes qu'ils nourrissaient à l'égard de ces dernières. Ce bilan, mené de Mars 2000 à Mars 2001,  mit avant tout en évidence les effets concrets – sur les concernés mais également sur le déroulement des projets eux-mêmes- d'une trop faible prise en compte tant des conditions de vie et des possibilités que des représentations et attentes de ces populations. Certes, cette faiblesse ne se manifestait pas dans tous les sites étudiés de la même manière, et elle apparaissait en outre avec des intensités diverses selon les cas, mais on la retrouvait bien présente dans tous les projets étudiés (7 sites ayant bénéficié de "projets, –de restructuration, de recasement, de relogement-). On la retrouvait aussi de manière très indirecte mais non moins évidente dans 3 sites qui, n'ayant connu aucune intervention, étaient toutefois concernés de très près soit par des projets avortés soit par des interventions proches. 

Les résultats de ce bilan empirique ne connurent pas non plus une même diffusion/circulation que le bilan critique. A l'absence de débat public et à la plus faible implication corollaire des acteurs publics - toutes deux liées à la nature de l'exercice-, il faut ajouter de nombreuses raisons conjoncturelles à cette situation^[12].

Mais au moins une raison tenait au contenu même du bilan : la richesse, la complexité mais aussi la diversité des constats opérés empêchaient une systématisation rapide et générale. Par exemple, aucune formule de "prêt-à-agir" ne pouvait en sortir.  Si des conclusions globales en étaient facilement extractibles en termes de diagnostic, il n'en allait pas de même pour l'ensemble des conclusions pratiques relatives à un type d'intervention, un contexte, une ville donnés….

Il manquait donc là un double maillon important dans la démarche : d'une part, un travail de traduction en termes opérationnels qui ne pouvait trouver son sens que mené avec les opérateurs eux-mêmes et d'autre part, un travail d'application à ajuster empiriquement en fonction de chaque site ou "problème" identifié. Travail immense, pour lequel manquaient tant les ressources humaines que le temps –précieux et non divisible à l'infini – des opérateurs appelés à gérer, aussi, bien d'autres dossiers!

Trois palliatifs furent alors pragmatiquement et progressivement mis en place :

-  l'inscription de ce travail de traduction au cœur des processus de formation que le bilan critique avait recommandés

-  la formulation de procédures d'identification et de montage de projets faisant une part substantielle au social

-  et enfin, la mise en place de projets-pilote où ces dernières seraient "testées".

Chacune de ces trois "réponses" mériteraient bien entendu une analyse détaillée sous une double question :  ce qu'on pouvait en attendre en théorie (donc en quelque sorte le champ des "possibles") et la manière dont les choses se sont déroulées en pratique. Le présent papier ne pouvant aller à ce niveau de détail, je n'aborderai ici que la seconde approche et exclusivement sur les éléments offrant un recul nécessaire à une première analyse^[13]. 

3. La maîtrise d'ouvrage sociale : mobilisation forte autour d'une notion floue et d'un contenu peu consensuel? 

Comme on le soulignait plus haut, la rupture à introduire en matière de prise en compte des habitants avait été vulgarisée sous l'appellation maîtrise d'ouvrage sociale(MOS dans la suite du texte). Rassurante pour les uns, par son vocabulaire "technique", elle était toutefois relativement déstabilisante pour la plupart des techniciens et cadres car elle suggérait une réelle inversion des valeurs dans les montages de projets d'une part et remettait en cause les routines bien rôdées qui permettaient aux agences publiques de réaliser, au moins matériellement, une partie des opérations projetées d'autre part.

Divers arguments avaient ainsi été  avancés pour rejeter toute modification des processus. Trois arguments constituaient toutefois le socle le plus fondé de la résistance à la réforme :

-  le social ne relève pas de notre responsabilité

-  le social n'est pas notre métier et nous n'avons pas la compétence pour l'introduire

-  prendre en compte le social allongera considérablement les délais de réalisation et fera capoter le déjà très fragile équilibre entre demande et réalisations. 

Or, la décision de faire avancer la mise en œuvre de la réforme par l'énoncé de nouvelles procédures avait déjà été prise au plus haut niveau dans une volonté de faire avancer les choses. Il devenait donc urgent à la fois de désamorcer les résistances mais aussi de préciser ce qui était véritablement entendu et recherché à travers cette réforme en termes de démarche et d'angle d'attaque des projets.  En effet, d'une part, le caractère un peu technique du vocable utilisé cachait mal le flou qui entourait son contenu pratique.

Pour les uns, la maîtrise d'ouvrage sociale existait;  c'était une boîte à outils codifiée, qu'il suffisait d'importer et d'incorporer aux processus en cours pour les améliorer. Pour d'autres, les expériences de maîtrise d'ouvrage sociale connues par d'autres pays constituaient des ajustements particuliers d'un esprit, d'une démarche : intéressantes comme documentation, elles ne pouvaient en aucun cas être importées dans un contexte où toutes les conditions –sociales, économiques, institutionnelles et politiques- étaient si différentes^[14].

D'autre part, l'imposition de nouvelles procédures, contraignantes pour les techniciens –contraignantes dans la mesure où aucune formulation de projet ne pourrait désormais aboutir sans en passer par elles- soulevait à juste titre, chez les cadres pourtant les plus motivés, de nombreuses interrogations :  sur la rareté des compétences mobilisables dans la mise en œuvre de ces procédures au niveau national et sur l'efficacité de mesures imposées auxquelles nombre de cadres n'adhéraient pas vraiment. Sur ce dernier point, l'expérience de grands organismes autrement dotés en compétences, comme la Banque  Mondiale, pouvait en effet attirer l'attention sur les risques qu'encourent de simples accomplissements matériels de procédures qui, au fond, n'ayant pas réellement convaincu ceux qui prennent les décisions pratiques in fine, ne peuvent pas vraiment non plus atteindre les objectifs poursuivis.

En Mars 2001, un atelier fut donc réuni et entièrement consacré à cette question, pour ouvrir plus largement le débat et préciser les positions et attentes en la matière. Il réunissait une soixantaine de participants marocains et français–cadres du SEH, et de l'administration française, professionnels, chercheurs, membres d'associations- .

Le discours d'ouverture de l'atelier, prononcé par le Secrétaire d'Etat fût sans ambiguïté: volonté de rupture avec les démarches passées; nécessité impérative de considérer l'habitant-citoyen;  volonté de redéfinir des stratégies d'intervention calibrées en fonction des caractéristiques de la demande sociale ; introduction de "réflexes de responsabilité " qui permettent d'atteindre ces objectifs en évitant toutefois de tomber dans le populisme ou la démagogie. Ces positons témoignaient,  bien au-delà de la seule question d'intervention en bidonville (dimension seulement curative), d'une forte volonté préventive. La concrétisation de cette volonté apparaissait à deux niveaux :

-  création d'une entité administrative pour diffuser les objectifs de prise en compte du social^[15], avec entre autres l'inscription du devoir de rendre compte des résultats en termes d'intégration sociale et urbaine

-  définition d'une loi sur le partenariat et l'action solidaire pour la lutte contre l'habitat insalubre. 

Quant aux travaux de cet atelier, ils étaient directement centrés sur les questions de définition, de champ d'application, de méthodes…de la maîtrise d'ouvrage sociale, mais de manière plus large, ils exploraient aussi ce que voulait dire un engagement dans cette optique, ce qu'on pouvait tirer de certaines expériences passées, et ce que cela impliquait en termes d'engagement futur. Les différents exposés, nationaux ou étrangers,  reflètent assez bien le statut "encore à l'étude" des réflexions engagées sur la MOS marocaine et soulignent également bien la complexité de la réforme à entreprendre.  Mais ce sont surtout les débats qui les suivent qui sont extrêmement intéressants^[16] : riches en pistes de réflexion et d'action, ils montrent surtout, qu'au moins en ce qui concerne les personnes présentes, l'adhésion mentale au changement s'est, d'une certaine manière, "déclenchée". Les réticences ne s'expriment en effet que sur les voies et moyens de la mise en œuvre.

Sur ces derniers, toutefois, on voit bien apparaître quelques divergences fondamentales qui pourraient, à elles seules,  expliquer les lenteurs qu'a connues ultérieurement cette mise en œuvre. Je n'en retiendrai que les plus récurrentes :

-  des positions qui soulignent l'importance de l'Etat –son rôle d'incitateur, voire d'initiateur,  et de régulateur- et d'autres qui rabattent l'essentiel d'un changement réel sur la seule initiative locale, loin de toute intervention étatique

-  une maîtrise d'ouvrage sociale du début à la fin du processus (mais prenant un ancrage très résolu dès l'identification des projets) versus un travail plus proche de l'accompagnement social de projets dont on pressent qu'ils seraient encore conçus de manière assez  classique

-  une mise en œuvre faisant appel à l'ingénieurie sociale opposée à une mise en œuvre requérant la seule participation  directe, comprise comme automatique et allant de soi dès lors qu'ONG ou associations seraient présentes

-  l'insistance sur l'impact stratégique d'une mise en oeuvre initiée par des projets-pilote contre l'appel à une pensée réformatrice qui serait d'emblée définie à grande échelle 

-  enfin, la volonté de définir immédiatement une stratégie globale forte versus le sentiment exprimé d'une insuffisance d'accumulation de savoir local et intériorisé, insuffisance jugée de nature à stériliser tout effet réel de stratégies qui seraient dès lors condamnées à être esquissées à la hâte.

Toutefois, quelques points communs émergent : le rôle central de l'intermédiation, de la nécessité donc d'un rôle d'interface (une structure selon les uns, un individu selon les autres) entre la population et les maîtres d'ouvrage, intermédiation observée dans certaines expériences présentées et jugées d'autant plus nécessaires que ni les ONG ni les associations d'habitants (données à terme comme LA solution) n'offrent à ce jour une présence ou une antériorité suffisantes pour garantir un contre-poids efficace face aux autres acteurs et une prise en compte du paysage social dans sa totalité  (et non d'une partie seulement des habitants, qui peuvent accéder plus facilement à ces formes de représentativité sociale^[17]). 

Un deuxième élément convergent est la prise de conscience des compétences et postes de travail nécessaires à une telle mise en œuvre; le peu d'acquis en ce domaine est souligné de manière unanime. Les coûts à prévoir, dans ce contexte, sont maintes fois évoqués, de même que l'appel à une volonté politique accrue à cet égard. Parmi les compétences reconnues comme indispensables et comme nécessaires à généraliser d'emblée, l'intermédiation (dont on a souligné ci-dessus l'unanimité quant à sa nécessaire fonction) continue, à travers la question de son coût et de son financement,  à poser des questions sur le statut et le profil de ceux qui la mettraient en œuvre : fonction assurée ou déléguée par l'Etat, expertise indépendante, association ou ONG…. Si, sur le rôle "théorique" à jouer, on retrouve un consensus (c'est bien d'un agent de développement que l'on parle), il est clair que par ailleurs, un "raccourci" pratique (mais n'est-il que cela?) tente certains intervenants à qui l'idée d'ajouter cette fonction à un profil déjà existant paraît la solution la plus naturelle (le chef de projet "technique" actuel, le moqqadem….), solution qui paraît impraticable pour les autres, qui en appellent à une émergence lente et prudente, mais sui generis, d'une fonction et d'un profil nouveaux : les fonctions habituelles des "profils" actuels sont en effet jugés de nature à trop "connoter" toute tentative de réforme, risquant donc de tuer la réforme dans l'oeuf.

Enfin, un troisième élément convergent apparaît dès lors en toute logique, c'est la nécessité d'une formation adaptée à ces nouvelles compétences. Toutefois, les divergences ré-apparaissent bien, puisque pour certains, la formation pourrait se borner à inculquer au personnel déjà actif sur le terrain les éléments de modification des perspectives et les changements de démarche alors que pour d'autres, ceci n'est qu'une petite étape, dans le sens où il ne pourrait y avoir de réel processus de formation sans prévision afférente en termes de création d'emplois ad hoc, ce qui revient d'une certaine manière à prôner des modifications d'organigramme, de structure, mais aussi de routines professionnelles…..

Les conclusions du Secrétaire d'Etat sont tout aussi claires que l'était le discours introductif et manifestent la même volonté politique. Elles soulignent les nécessités institutionnelles et budgétaires requises par une réforme mais rappellent toutefois les difficultés qui ne manqueront pas d'apparaître notamment en raison des faibles ressources humaines dans le domaine. Ces conclusions ne tranchent toutefois pas sur les questions de contenu de la maîtrise d'ouvrage sociale. On peut simplement faire l'hypothèse que l'accent mis sur le besoin de réforme institutionnelle –il est question alors d'une unité administrative, répondant au département  en cours de création à l'ANHI-  et budgétaire témoignait bien d'une vision de réforme complète de la démarche d'intervention, de l'amont à l'aval de cette dernière^[18].

4. Les aléas de la mise en œuvre : temps et conflits d'urgence…

Après cet atelier, la mise en oeuvre des démarches de maîtrise d'ouvrage sociale a été bien réelle et nécessite que du recul soit pris à moyen terme pour en évaluer les impacts. La lenteur de cette mise en œuvre mérite toutefois de soulever quelques questions de fond. Par ailleurs, l'urgence de la situation créée par le développement exponentiel de l'habitat illégal en dur, pour lequel la dimension de maîtrise d'ouvrage sociale n'était pas nécessairement apparue comme une dimension maîtresse^[19], semble avoir (momentanément?) réduit l'envergure de la réforme esquissée en matière de démarche en général, et de méthodes d'identification, de conception et d'accompagnement des interventions en particulier.

Malgré le manque de recul et de données sur cette évolution, examinons-en les quelques éléments perceptibles aujourd'hui. Sur le plan institutionnel, si l'ANHI a bien créé un département consacré à cette approche, ce n'est pas le cas du Secrétariat d'Etat. Le dossier MOS y a été - en toute logique d'ailleurs étant donné les compétences qui y préexistaient^[20] - traité par la Direction  de l'Habitat Social, mais sans que cette dernière ne soit renforcée en moyens humains, ce qui s'est traduit par une surcharge effective de travail dans une Direction déjà tiraillée entre de nombreux dossiers "lourds". De la même manière, la question de la formation a été jusque là abordée sous le seul angle de formation des personnels en place. C'est donc une mise en place quelque peu minimaliste qui reflète aussi d'une certaine manière les doutes et incertitudes toujours réels sur l'envergure et les contours précis à donner à cette MOS marocaine .

Mais il faut aussi souligner qu'une des conséquences de l'absence de création d'un service, division, département ou toute autre entité propre, a été une certaine lenteur, y compris dans la mise en œuvre de ce programme de formation interne, pourtant apparu comme largement consensuel en tant que première étape de toute mise en œuvre. La première session consacrée à la formation interne des cadres SEH n'a en effet eu lieu qu'en Mai 2002, soit 14 mois après l'atelier. Organisée par l'INAU, avec l'aide de la coopération  française, elle semble s'être inscrite dans une perspective d'adaptation locale prometteuse tout en restant prudente. Une deuxième session de formation est prévue pour Octobre 2002 et on peut penser que ce premier coup parti réussi incitera à élargir la base des personnes touchées, car actuellement seule une trentaine est concernée. On peut toutefois également escompter que le colloque international organisé en Juin 2002 à Casablanca ("Quel habitat pour demain? Les pratiques émergentes pour les plus démunis.")^[21] aura contribué à diffuser plus largement l'esprit de la réforme, par la présentation de réflexions et expériences nationales comme internationales entre lesquelles divers niveaux de débat ont pu être entamés. Mais il s'agit ici davantage de sensibilisation/vulgarisation que de formation, même entendue au sens large du terme. Indispensable pour assurer la culture d'une réforme, elle ne peut toutefois remplacer cette dernière.

Quant à la décision de lancer des projets-pilote, elle avait, rappelons-le, constitué une tentative de faire avancer les choses en l'absence de possibilités de réforme plus massive, l'idée étant qu'on passerait ensuite de leçons apprises en situation expérimentale à l'application généralisée. Il est un peu tôt pour parler de l'impact de ces projets-pilote en termes de stratégie puisqu'ils sont encore en cours^[22]. Lancés au printemps 2002, ils devraient permettre une première évaluation dès Septembre. Notons toutefois que le décalage entre objectifs d'une part, moyens humains et délais d'autre part, apparaît un peu comme une gageure.  Les risques de réalisation formelle devraient dès lors constituer la préoccupation majeure des évaluations menées. Quant à l'esprit dans lequel ces évaluations devraient elles-mêmes être menées, il devrait être centré sur la mise en évidence des conditions d'amélioration progressive de ces démarches, donc en se situant plus dans une dynamique de recherche-action que dans un processus d'appréciation d'un produit achevé.

Comment, en effet, connaissant les conditions sociales et institutionnelles actuelles, espérer une transformation dans des délais aussi courts pour atteindre des décisions comprises, négociées et consenties alors que jusque là, toutes les décisions ont toujours été prises selon des processus radicalement différents ?  Quoiqu'il en soit, ces projets-pilote ne vaudront, dans le futur, que pour les leçons que leurs protagonistes auront la volonté –et la latitude- de tirer. Il faut espérer que ces leçons soient tirées dans un contexte où le désir de capitalisation et d'évolution domine et oriente les études ou recherches. C'est la raison pour laquelle l'implication de l'INAU a toute son importance. Il faut espérer, enfin, que le vent de réforme qui a soufflé ne s'éteigne pas à l'automne 2002 et qu'il continue à inspirer la pensée des projets-pilote et surtout celle de leur articulation au reste des politiques, et notamment des politiques au quotidien.

Mais bien d'autres éléments peuvent encore expliquer cette lenteur. On peut par exemple penser qu'une des raisons des difficultés de mise en œuvre vient du caractère circonscrit où se sont déployées les tentatives de réforme : d'abord "géographiquement" limitée aux seuls "bidonvilles", la prise en compte du social ne semble pas avoir été abordée jusque là dans ce qu'elle sous-entendait (sous cette forme/vocable ou sous une autre), comme potentiel de réforme pour l'ensemble des projets urbains. Comment lui donner une envergure réelle, un coup d'envoi sérieux, si non seulement elle n'est applicable que pour les interventions en bidonvilles, d'une part, et seulement pour des bidonvilles-pilote d'autre part? Le reste de l'environnement décisionnel reste à l'écart de ce processus de réflexion et de critique, fait qui peut même rejaillir négativement sur les décisions qui concernent les bidonvilles eux-mêmes.

A la lumière de l'évolution récente de gros projets problématiques, comme l'était par exemple Douar El Koraa à Rabat, on voit bien que le processus qui a conduit à un réexamen des options antérieures, s'est déroulé dans une optique étrangère aux intentions de réforme. Qu'on se félicite de la rationalité des choix adoptés ou qu'on les déplore, qu'on applaudisse au volontarisme de la solution adoptée face à un allongement intolérable des délais d'intervention^[23] ou qu'on regrette l'interruption du processus de "ménagement" et de négociation entamé, il n'en reste pas moins qu'on se situe en dehors des transformations de démarche envisagées avec la réforme. S'agit-il alors d'un cas isolé –parce qu'exceptionnel- ou de signes d'un "glissement" d'une approche en faveur d'un processus radicalement différent qui n'aurait pas trouvé son "souffle"? La question mérite d'être débattue…

Mais par-dessus tout, on ne peut comprendre les difficultés de la mise en œuvre de la MOS si on n'explore pas l'hypothèse des angoisses et des critiques – réellement apportées ou potentiellement "menaçantes"- à propos des réalisations matérielles : le couperet que constituent les bilans quantitatifs sur les productions concrètes menace de manière extrêmement récurrente toute tentative de réforme en appelant à des processus complexes. On sait en effet que dans un contexte de concrétisation difficile de résultats d'études, la réflexion devient une cible privilégiée, un peu comme si c'était elle qui était responsable de l'immobilisme ou des retards dans les réalisations matérielles. L'introduction de la maîtrise d'ouvrage sociale, par le renversement des valeurs d'appréciation des projets qu'elle sous-tend – et donc, les modifications trop déstabilisantes des routines établies qui, bon an mal an, avaient prouvé une certaine efficacité en termes de production- a-t-elle été obstruée par ce type de phénomène? C'est une des hypothèses qu'on pourrait formuler^[24].

Dans cette même optique, on se doit de souligner qu'une telle réforme, entamée seulement à l'intérieur d'un département public particulier, risque très vite de se trouver en position d'isolement. Ceci ne signifie nullement que ce type de réflexion et de démarche n'existe pas dans d'autres sphères : de belles convergences pourraient être trouvées, notamment comme on l'a déjà signalé, sur des questions relatives au développement rural. Mais si, dans le nombre élevé d'acteurs publics déjà impliqués (ou à impliquer selon la vision qu'engage la réforme), seuls quelques uns sont ouverts aux nouvelles perspectives, on comprend bien les difficultés que rencontreraient sur le terrain les moindres initiatives novatrices sur la question de la place des habitants dans la définition et la gestion des espaces.  Encore considérées comme un non-sens dans nombre de pays –au motif que seuls les experts savent et que les habitants n'ont aucune compétence-, ces innovations font également peur sur le plan politique. 

Enfin, une autre hypothèse peut également expliquer, à court terme, cette lenteur dans la mise en œuvre, c'est celle du conflit entre différentes urgences en compétition. A cet égard, il faut prendre en compte l'inflexion de la politique du SEH à partir du discours royal d'Août 2001. Dans ce discours essentiellement consacré à la question de l'habitat insalubre, le roi en appelait en effet à " entamer l'élaboration d'un cadre juridique et réglementaire pour un projet de programme national bien défini, visant à éradiquer l'habitat insalubre existant actuellement"^[25]. Il s'agissait là d'un appel à un programme de grande envergure pour éradiquer définitivement ce qui était désigné comme un mal à la fois spatial et social. L'insistance sur les dimensions réglementaires venait appuyer de manière parfaite un des objectifs majeurs de la réforme pensée au SEH, celui d'une nouvelle loi qui aborderait enfin le problème de manière globale et qui mettrait fin à des décennies de tergiversations et de laxisme. 

Si, par le passé, il était implicitement admis que l'état de fait créé par l'habitat clandestin avait permis à de nombreuses populations urbaines un accès, même défaillant, à la ville, ce bénéfice apparaissait désormais discutable en raison de ses conséquences négatives à long terme pour le développement urbain; mais ce bénéfice social apparaissait aussi et surtout dérisoire face aux bénéfices qu'en avaient tiré d'autres acteurs qui selon les termes du Secrétaire d'Etat à l'Habitat "exploitent la misère à des fins de spéculation en encourageant le développement de l'habitat insalubre"( Editorial de Aourach, n° 16). Des cas récents de développement brutal et de grande dimension avaient en effet attiré l'attention sur le caractère complexe de ces implantations et le rôle incitateur qu'y avaient joué des acteurs éminents, publics ou privés, totalement impunis malgré les conséquences engendrées par leurs comportements^[26]. 

L'ampleur et l'envergure des problèmes soulevés eurent dès lors un effet direct sur les préoccupations liées à la maîtrise ouvrage sociale. Ces dernières  s'estompèrent dès lors quelque peu devant les impératifs pressants d'une programmation qui, face aux défis quantitatifs soulevés, devait afficher des garanties de fiabilité techniques, institutionnelles, financières….Comme nous l'avons déjà souligné, la question de la maîtrise d'ouvrage sociale n'avait jusque là été soulevée que pour les interventions en bidonville alors que l'angle d'attaque dominant pour l'habitat illégal apparaissait de plus en plus comme juridique et réglementaire. Par ailleurs, l'habitat illégal constituait une masse autrement importante puisqu'il était estimé, au dénombrement effectué en Septembre 2001, à un total national de 518787 unités (versus 262128 unités en bidonville ou autre habitat sommaire)^[27]. Pour faire face à une telle programmation, il était donc assez logique que réapparaissent très vite, les "réflexes", les angles d'approche et les méthodes pratiquées par le passé. On comprend aisément que les démarches plus enracinées dans une réflexion en profondeur sur le changement social, nécessitant des mises en œuvre complexes, et encore embryonnaires, presqu'à leurs tous premiers balbutiements méthodiques, n'aient pas semblé vraiment "faire le poids" face aux méthodes éprouvées, maîtrisées…. 

Toutefois, on peut aussi penser que ce retrait est momentané. Les perspectives créées par le champ d'application de la nouvelle loi en préparation (Loi sur le partenariat et l'action solidaire) et la volonté de traitement global laissent en effet la porte ouverte à de nouvelles perspectives de réintégration de cette dimension sociale dès l'amont des projets. Mais si l'on s'en tient au programme lui-même (PARHI, Programme National d'Action pour la Résorption de l'Habitat Insalubre), il faut bien souligner qu'aucune mention explicite n'est faite aux changements de perspective dans l'identification, la formulation et la conduite des projets dans la perspective ouverte par la MOS. Quant aux nombreux contenus implicites de ce programme, ils ne permettent pas vraiment d'envisager la manière dont les diverses ruptures des angles d'approche pensés en même temps au sein du SEH pourraient s'articuler entre elles : la dimension sociale y semble en effet quelque peu en retrait par rapport aux autres transformations imaginées et on ne voit pas bien comment s'accommoderont, dans le futur et au niveau pratique, les exigences réglementaires et les compromis sociaux…

Enfin, cette réintégration à terme d'une meilleure prise en compte du social pourrait également s'inscrire dans les suites du colloque de Casablanca, événement évoqué plus haut. Car c'est bien au cours de la même année de cette inflexion (dernier semestre 2001/premier semestre 2002) que la préparation de ce colloque, puis l'événement lui-même (Casablanca, juin 2002), continuèrent à favoriser un contexte général de réflexion et de débat où la question de la prise en compte des dimensions sociales dans les interventions urbaines pouvait se frayer un chemin et gagner un certain nombre de convaincus de sa nécessité. Mais l'événement étant à peine fini, il est difficile d'en mesurer les effets et on se situe ici aussi dans une perspective de potentialités plus que de produit concret d'ores et déjà mesurable.

Conclusion 

L'analyse de cette innovation remarquable et courageuse qu'a constitué l'intégration réelle ^[28]de la dimension sociale dans la réflexion sur les politiques urbaines ne peut actuellement se faire sans explorer quelques uns des contraintes et obstacles qui sont susceptibles d'avoir ralenti sa mise en œuvre ou d'en avoir réduit l'impact.

A première vue, on peut dire que le temps a doublement posé problème à cette innovation.  Ce temps a d'abord manqué, de manière absolue, parce qu'on ne peut imaginer un tel changement de perspective dans une durée aussi courte que celle du mandat écoulé : après des décennies de prédominance totale de la rationalité technocratique sur toute autre considération officiellement affichée^[29], on ne peut imaginer que les mentalités et les angles d'attaque des problèmes faisant obstacle au développement, à la modernisation et au changement socio-politique puissent être modifiés aussi facilement. On peut d'autant mieux le saisir qu'on comprend les implications de fond que ces innovations requièrent, et les changements de mentalité globale qu'elles supposent, et non seulement dans le domaine particulier traité ici. 

Mais ce temps a également  manqué de manière relative car les attentes de changement formulées à l'égard de ce gouvernement se sont souvent traduites par des attentes plus matérielles –parfaitement légitimes en ce qui concerne l'habitat- qu'idéelles ou organisationnelles. Or, pour qu'un tel changement d'idées produise enfin les améliorations matérielles attendues, il faut bien plus que deux ou trois années; un décalage risque dès lors de se produire et les bilans quantitatifs n'attendent malheureusement pas….. 

Cette situation conduit alors à se poser des questions. Les acquis, malgré leur réalité, ne semblent pas avoir atteint aujourd'hui un point de non-retour qui en garantirait des effets positifs quelles que soient les inflexions apportées dans le futur. Les politiques urbaines très socialement orientées et l'urbanisme participatif ne constituent pas, au niveau mondial, des modèles dominants, fait qui expose très fortement au risque de rétraction par peur de l'inconnu. Qu'adviendra-t-il dès lors de cette esquisse de réforme sous le prochain gouvernement, quel qu'il soit? Sera-t-elle comprise comme une condition sine qua non du changement dans les politiques urbaines ou sera-t-elle considérée comme une simple et aimable fantaisie passagère à ne réactiver, au niveau du discours, qu'à chaque fois qu'un peu de "langage citoyen" sera jugé nécessaire?

Sera-t-elle, plus cyniquement, mobilisée exclusivement par des acteurs publics pressés de se débarrasser du social en en rejetant le traitement au seul niveau local, comme on en a vu s'afficher la tendance dans nombre de pays en développement?  On le voit, ce sont des questions fondamentales de développement, de changement social et de démocratie que soulèvent en fait ces questions relatives à l'habitat et aux projets urbains. Il sera difficile de les ignorer tant il est vrai que le discours "citoyen", même quand il n'est pas suivi d'actions publiques conséquentes, a, à terme,  d'effets incommensurables et imprévisibles sur les représentations et les attentes des populations.